可持续性是中国养老金制度第一命题

发布时间：2020-02-11 07:38:33 阅读：次来源：剥线机厂家

实现多支柱基本养老金制度的协调发展

自上世纪90年代初，中国开始多层次养老金制度探索与改革，初步建立了基本养老、企业年金与商业养老保险相结合的制度框架。从总体上来说，中国多层次的养老保险虽已基本建立，但体系还很不完善。

1997年我国确立“统账结合”的城镇职工基本养老保险制度，后经多项政策推动，参保人数由制度实施之初的5000万人增加至2010年底的2.57亿人。2009年和2010年开展新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，参保人数超过1亿。但是各类群体养老保险待遇仍有差别，须对城镇企业职工、农村居民以及城镇无业居民养老保险制度进行统筹规划，理顺劳动力流动中养老保险关系的转移接续。

2004年我国出台企业年金及基金管理两个试行办法，2010年又正式出台《企业年金基金管理办法》，奠定了企业年金制度化发展的基础。目前，共有11家受托人、21家投资管理人、16家账户管理人以及10家托管人参与到企业年金投资运营中，还有一些金融企业不断申请加入。但企业年金整体规模小，对养老保险的支撑作用有限。到2010年底，全国3.71万个企业共计1335万职工参加企业年金计划，分别仅占实体企业总数和城镇就业人数的0.31%和1.51%，积累企业年金基金2809亿元，仅相当于当年GDP的0.71%。这些都与发达国家存在明显差距，企业年金的支柱作用还须加强。

作为第三支柱的商业养老保险也取得一定进展，目前共有1215亿资金，其中79%为个人险，21%是团体险。其中，商业养老保险团体参保受企业年金挤压，2005年后略有下降。因此，急需税收优惠政策推动个人和团体商业养老保险参保激励。

到2030年中国将进入深度老龄化社会，中国的家庭保障弹性大，仍发挥着老年人庇护所的作用。因此，除制度性养老以外，还应出台政策支持储蓄养老，发展家庭养老，作为对老年人口生活保障的重要支撑。可以借鉴美国等发达国家老年长期照护的经验，发展中国的非正式老年支持产业。

在多层次养老保险体系建设上，基本养老保险还将不断扩大覆盖面，实现应保尽保。机关事业单位养老金改革进程加快，启动职业年金制度，化解机关事业单位待遇差距过大的问题。

深化基本养老保险制度结构性改革

中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2011》对中国基本养老保险发展现状做了详细阐释。

尽管基本养老保险累计余额为1.53万亿元，但个人账户记账额高达1.96万亿元，13个做实个人账户试点省份的实账规模只有2039亿元。个人账户空账运行令“统账结合”的养老保险制度遭到严重质疑，有些人认为是不是应当回到现收现付制去。有学者对现收现付制和积累制做了效率比较，认为中国的人口增长率、工资增长率以及制度赡养率都发生了质变，单纯依靠现收现付制或者单纯依靠基金制都不能达到制度最大效率。通过对上述三个变量的长期预测，获得待遇确定型部分积累制的最优方案，这种最优的部分积累制可实现效率最大化，降低总缴费率，实现制度可持续。

在应对人口老龄化危机时，许多国家选择对基本养老保险进行参数改革。有的国家提高了退休年龄，有的国家缩小了养老金计发基数。在人口老龄化新形势下，逐步提高退休年龄，顺应推迟退休的世界趋势是参数改革的重要途径之一。实际上，中国养老金支付高峰晚于人口老龄化高峰，且中国退休年龄大大低于欧美国家，为提高退休年龄留有一定空间。

参数改革治标，结构改革治本。中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文教授指出，在难以回避的人口老龄化问题面前，欧洲老牌福利国家开始结构性改革，尝试引入积累制因素，以强化制度的个人激励，将个人待遇与缴费供款紧密联系起来。在做实账户存在极大现实困难的情况下，可以考虑参照瑞典等国实施名义账户制。在深入分析中国农民工养老保险问题后，有学者建议针对农民工高流动性特征，设置名义账户制，同时在劳动力流入地设立农民工养老基金省级管理机构，通过投资运营增加账户积累。

为缩小群体间待遇差别，提高企业职工养老金水平，自2005年以来中央政府已连续七年提高基本养老金，2012年将面临第八次调待。但是这种依靠行政手段对养老待遇的干预，既不能完全解决因制度差异带来的待遇过大差距，也会对养老金待遇正常调整机制带来冲击，还会影响制度外人群的参保。2012年是我国养老保险制度改革的关键一年，改革的推进还需要在扩面、待遇平衡、制度衔接及基金保值增值等方面攻坚克难。2010年全国城镇就业人员共计3.47亿人，除去未实施养老保险改革试点的机关事业单位以外，约1.2亿人还没有参加养老保险，其中大多数是非国有企业、非正规部门就业的农民工。对于这些人来说，城镇养老保险缴费门槛高，新农保待遇缺乏吸引力，随着市民化身份的转变，这些人应逐步纳入城镇职工基本养老保险体系中。

建立养老保险基金投资管理体制迫在眉睫

基本养老保险基金累计结余的1.53万亿元由分散在各地的2000多个统筹单位管理，其投资渠道绝大部分仅限于银行存款，因为CPI高企而陷入严峻贬值风险之中。在目前阶段，基本养老保险基金保值增值问题是制度可持续的关键。养老保险基金关乎老百姓切身利益和国家的长治久安，在重大投资领域，包括实物投资和金融投资，都要给予养老金第一优先权，效益最好的投资项目要优先考虑养老金，确保养老金的安全和高效。专家建议，基本养老保险基金应当建立统一的投资管理体制，投资应更注重流动性。在将基本养老保险基金交由国家统一投资运营时，需要充分考虑地方银行的利益，统筹兼顾利益平衡。

基本养老保险基金由地方收上来，可以有一部分用于股票投资，因为股票投资流动性强，投资比例不宜高于全国社会保障基金，但可高于商业保险的股票投资限额。这样既有利于基金保值增值，也有利于稳定资本市场。养老金与资本市场关联度高，养老基金以机构投资者进入资本市场，可以弱化资本市场的投机气氛，对稳定资本市场发展有积极作用。当然，资本市场的动荡会影响养老基金收益，这就要求对基本养老保险基金的投资运营实施更加科学、有力的监管。

基本养老保险基金投资运营已被提到议事日程，需要国家尽快出台支持政策，要在基本养老保险基金投资品种、市场运行、监督管理和法律责任方面，尽快出台政策法规。同时加强公众投资教育，树立长期投资理念，避免短期投机过剩，给基金管理人更加宽松的环境，实现养老保险基金健康运营。以企业年金为例，目前企业年金总资产达到3000多亿，但是分散到1500多个投资组合中，基金经理不够用，投资管理压力大，亟须相关投资政策的支持。

随着城乡养老保险制度的建立，国家财政对基本养老保险的支持规模不断扩大。2010年，基本养老保险财政支持近1954亿元，新农保和城镇居民养老保险财政支持400多亿元。从金融危机各国调整主权养老基金的走势来看，筹资模式多由待遇确定型转向缴费确定型，基金监管更趋灵活，要求进一步提高治理水平，更加注重战略资产配置和直接投资，注重风险控制和降低管理成本。这些新动态对于我国即将进入投资运作的基本养老保险基金提供有益借鉴。

破解企业年金发展瓶颈

截至2011年6月30日，企业年金基金总规模为3032.35亿元，应该说所取得的成绩不容否定。但是，相对于我国30年来经济的高速增长、近几年人口老龄的加速发展、未来经济结构转型和构筑多支柱养老保险体系的迫切需要，目前企业年金市场仍然面临着基金总体规模还非常有限和机构投资者盈利情况持续不佳等诸多问题，已严重影响了企业年金的可持续发展。因此，必须尽早采取如下一些切实可行的措施，来破解企业年金发展过程中出现的这些瓶颈。

加快制定完善税收优惠政策的步伐，提高企业年金制度的激励性，增强企业年金制度的可及性，让更多的企业建立企业年金计划，使企业年金制度真正成为中国养老金多支柱体系的一个重要组成部分，分担社会基本养老保险制度的财务可持续性压力，从而为经济结构转型和未来20年更为严重的人口老龄化趋势做好积极应对准备。

目前，欧债危机愈演愈烈，已经为我们加快企业年金制度发展敲响了警钟。中国社科院世界社保中心郑秉文主任认为，造成欧债危机的原因是多方面的，但这些国家过于倚重慷慨的基本养老保险制度显然是难辞其咎的。换句话说，这些陷入欧债危机的国家在养老金提供上普遍存在制度性缺陷，即企业年金发育不良，覆盖范围和规模有限。反观美国，由于企业年金十分发达，税优非常优惠，以401k计划为代表的企业年金制度近几十年来蓬勃发展，基本养老保险负担很轻，替代率很低，基本养老保险基金累计结余已超过2.5万亿美元。

此外，应给予企业年金基金管理人更大的投资权限，放开对企业年金基金投资范围的行政限制，把投资权限交给投资管理人。在一些重大利好的投资领域，包括新股发行、银行理财产品、有担保的政府基础设施债权计划和有抵押担保的低风险直投等等，要给予企业年金基金优先配置的政策优惠。通过放开企业年金基金投资管理人的投资权限，将有利于现代企业年金投资制度的建立，设计出更多简单透明的标准化年金产品，提高企业年金基金投资的市场化、专业化和规范化运作水平，在更加注重市场规律的前提下，推动企业年金市场的健康较快发展，给参保职工提供更多更稳定的收益。

在指导企业年金集合计划相关规定已经出台的基础上，还应尽早推出针对参保中小企业及其职工的优惠措施，满足中小企业及其职工对企业年金的潜在需求，促进标准化集合企业年金产品市场的繁荣。目前的企业年金计划设计方案和税优措施更适合大企业建立的单一计划，但中国目前有80%的就业者在中小企业工作，因此要积极推动企业年金集合计划的发展。另外，只有企业年金集合计划得到较快发展，才能合并众多规模较小的投资组合，降低企业年金投资风险，实现规模效益，从而有利于中小企业参保职工的投资收益，同时因为单个投资组合规模的扩大也可以降低投资管理人运营成本，改善其目前不佳的盈利能力。

还应改变中国股市长期以来“强融资、弱投资”功能错位取向，把加强对投资人的保护、实现投资人和筹资人的利益平衡，作为改革和完善资本市场的一个基本准则，使中国股票市场逐渐进入良性循环。在目前的股票市场环境下，各家基金投资管理人在股票选择和资产配置上将很难有操作空间，最终受害的一定是企业年金参保者，且不利于企业年金的长期可持续发展。